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quinta-feira, 27 de novembro de 2014

Mudar para pior: novo CPC é "muito barulho por nada".

(publicado originalmente no site Consultor Jurídico, em 2/9/2014, e no Blog do jornalista da Folha de São Paulo, Frederico Vasconcelos, em 26/08/2014.)



Prepare-se leitor que algum dia vier a precisar do Judiciário para restaurar um direito violado por uma operadora de telefonia, um banco, um plano de saúde ou alguém que lhe provocar um acidente de trânsito ou qualquer tipo de dano. Esqueçam a redução do número de recursos. Esqueçam, também, medidas mais duras contra aqueles que atrasam o processo. O projeto de novo Código de Processo Civil não traz nada disso. Aguardando a votação no Senado Federal das alterações trazidas pela Câmara dos Deputados, o substitutivo do PLS 166, de 2010, consegue a proeza de não só evitar mudanças substanciais no modo de ser dos rituais já caducos, como também traz inovações bisonhas e ressuscita antigas práticas que só retardam a marcha dos processos. Fugindo do juridiquês, para que o leigo possa entender o que está em gestação, o exame do PLS, na sua redação atual, mostra que serão mantidos os recursos que já existem e também criados novos casos, seja para ampliar os embargos de declaração, seja pela introdução de figuras curiosas.

A ideia de reforma do Código de Processo Civil poderia ter sido uma oportunidade de reduzir os vários procedimentos existentes e simplificá-los para três (um individual, com rito semelhante ao dos juizados especiais, um coletivo e um sumário documental, como o do mandado de segurança), padronizando rotinas com ganho de produtividade; porém, não só perdeu esta chance como manteve vários procedimentos especiais. Poderia ter adotado soluções já exitosas, como a irrecorribilidade das interlocutórias (exemplo dos processos trabalhistas e dos juizados) ou depósito recursal (para privilegiar o credor), mas preferiu repetir o modelo do Código de 1973, já com 40 anos de idade, e introduzir novos gargalos.

Um exemplo claro de retrocesso é a introdução de um “embargos infringentes de ofício” disfarçado no artigo 955, pelo qual, havendo um voto divergente, o órgão terá de chamar outros desembargadores para garantir possibilidade de mudança do julgamento. Ou seja, não basta o julgamento pelo juiz de primeiro grau e nem a confirmação por dois dos três desembargadores; agora, o processo terá de ser pausado para que se chamem outros dois desembargadores para que analisem tudo de novo. Ao invés de simplificar um recurso, complicaram e ainda o tornaram mais devagar. Mais um retrocesso recursal é a previsão geral de efeito suspensivo às apelações.

Outras mudanças curiosas, que isoladas até não chamariam tanto a atenção, mas que em conjunto provocarão atraso fantástico nas mãos de quem queira prolongar o processo são [1] a determinação de que as sentenças terão não só de resolver o processo (como o fazem hoje em dia), mas também a responder longos questionários, ainda que protelatórios e irrelevantes ao julgamento do processo (artigo 499), e [2] a necessidade de dar vista aos advogados de fundamentos que estes não tenham trazido ao processo (artigo 10 e 504). Em resumo, ao contrário do que acontece atualmente — em que o juiz julga o caso conforme a Constituição e a Lei —, no futuro, ao ter em mãos o processo para sentenciar, o juiz terá não só de aplicar a lei aos fatos, como também terá de verificar se as normas e os julgados dos tribunais foram citados pelas partes, pois, se não o foram, é obrigado a reabrir o processo para que estes possam examiná-los e se pronunciar previamente, gerando, na prática, uma espécie de recurso antecipado contra a decisão antes mesmo de ela ser proferida (atrasando o processo) e, ainda, a chance de mais novos argumentos e teses que terão de ser examinadas (ainda que irrelevantes ao caso) e, que, por sua vez, poderão determinar nova vista, com novas manifestações, etc.

Ou seja, a oportunidade para um verdadeiro ciclo infinito para advogados que, percebendo que perderão a causa, tenham capacidade de gerar incidentes para evitar o fim útil. Num exemplo grosseiro — mas possível diante do projeto — num acidente de trânsito comum, mesmo com todas as provas dizendo que o réu foi o culpado, se este alegar que um marciano provocou o acidente, o juiz terá de examinar este “argumento”. E se o juiz embasar sua decisão num julgado do STF que não foi citado no processo, terá de abrir vista às partes para debaterem esta decisão, dando nova oportunidade para novas teses, e assim por diante. Como não há sanção adequada à litigância de má-fé, o processo andará em círculos, tal qual um cachorro tentando morder o próprio rabo.

Aliás, nada de relevante alterado na sistemática da imposição de multas ao litigante de má-fé, que, como regra geral, depois do processo terminar, serão executadas como dívida ativa (artigo 77, parágrafo 3º). Ou seja, condenado durante o processo, a parte terá ainda mais interesse em evitar o fim deste, pois só pagará a sanção ao final. Isso se pagar, pois, como é da praxe forense, as execuções fiscais de valores inferiores a limites fixados pelo Executivo acabam sendo arquivadas. Se quisesse mesmo reduzir as chicanas processuais, o projeto teria autorizado multas maiores — e progressivas — bem como a sua cobrança antecipada.

Curiosamente, também contra a efetividade do processo, ou seja, prejudicando aquele que teve seus direitos violados e busca reparação na Justiça, mas dando mais chances aos devedores, o projeto de CPC inova ao criar um incidente de desconsideração da personalidade jurídica (artigo 133) (dando tempo ao fraudador esconder seus bens até que este incidente se resolva), inclusive para os juizados especiais (artigo 1.074) e também proíbe que sejam dadas liminares para bloquear o dinheiro ou aplicação financeira do devedor (artigo 298, parágrafo único).

Houve várias outras mudanças aparentemente pequenas, mas que gerarão no mínimo incoerência lógica, e, na prática, atrasos ao processo, tais como a inovação que começou interessante, mas terminou esdrúxula: a redistribuição do ônus da prova, isto é, a possibilidade de o juiz mudar o dever de provar de uma das partes para a outra (artigo 380); e complicado ficou porque se o juiz mudou o ônus da prova por existir dificuldade para a parte, o código previu, de forma curiosa, que não poderá fazê-lo se este ônus ficar excessivamente difícil para a outra parte; ou seja, se autor e réu disserem que não têm como fazer a prova, teremos outro ciclo contínuo de debates.

Diga-se de passagem que há flagrante inconstitucionalidade de produção da prova antecipada contra a União na Justiça Estadual (artigo 388, parágrafo 4º), outra medida que gerará prejuízo prático a diversas pessoas até que venha uma decisão final do STF.

Uma alteração na Câmara que produzirá flagrante injustiça é a inversão da capacidade de o juiz verificar os pedidos de gratuidade de justiça. Se antes o juiz poderia determinar que a parte que pede gratuidade de justiça deva comprovar a sua renda e suas despesas; agora, se a parte contrária não pedir, o juiz está impedido de fazê-lo (artigo 99, parágrafo 1º); logo, como infelizmente ocorre várias vezes na prática, se uma empresa notoriamente conhecida como lucrativa ou profissional de alta renda solicitar que lhe sejam pagas todas as despesas e a outra parte não perceber, o Estado (e o contribuinte) terão de suportar este ônus financeiro.

O regramento dos conciliadores e mediadores é outra medida que produzirá grandes prejuízos e da qual já se antevê a multiplicação de mecanismos de fraudes. Isso porque o projeto cria a proeza de instituir um cadastro aberto para qualquer um se inscrever — bastando ter feito curso a ser pago pelo próprio Estado (artigo 168, parágrafo 1º) — que serão indicados de forma aleatória para atuar nos processos (artigo 168, parágrafo 2º), em regra em local diverso e longe da fiscalização do juízo (artigo 166, parágrafo 2º) e de forma confidencial (artigo 167, parágrafo 1º). Melhor receita para abrir as portas às fraudes contra a população menos conhecedora de direitos não há! Por desconhecer a prática do que ocorre no Brasil, o projeto aparentemente não permite a conciliação ou mediação por juízes (artigo 166, parágrafo 2º), ignorando vários exemplos de sucesso nesta área, tais como milhares de conciliações em SFH oriundas de experiências de sucesso originadas em 2003 pela Justiça Federal da 4ª Região, o início dos juizados de pequenas causas em 1982, por obra de juízes estaduais de Rio Grande (RS), a conciliação nas ações de desapropriação para duplicação da BR-101 e tantas outras. Não se nega que possam atuar conciliadores e mediadores, mas vedar a participação dos juízes e querer que aqueles atuem de forma sigilosa, sem fiscalização, é, infelizmente, abrir as portas para a fraude. Basta uma singela pesquisa na internet pelos termos “fraude juiz arbitral” ou “picarbitragem” e são apontados desdobramentos que vão desde apreensão de centenas de carteiras de “juiz arbitral” (inclusive possibilitando porte de arma de fogo), vendas de cursos ou expedição de citações e intimações com ameaça de condução coercitiva. Não é à toa que o CNJ, no passado, foi acionado pela OAB justamente para investigar entidades deste quilate; entendendo ser ilegal o uso de carteiras funcionais, utilização de armas da república e denominação de juiz ou tribunal, o CNJ encaminhou para o Ministério Publico cópias daquelas acusações (CNJ, PP 0006866-39.2009.2.00.0000).

Uma das grandes “novidades” que surgiriam como novo Código já são previsões que existem: a suspensão de processos que tratam de matéria conhecida no STF como repercussão geral e no STJ como recurso repetitivo. Além de nãos serem mais uma novidade — e por isso não justificarem todo um novo código — estes institutos, na prática, representam um problema prático que ainda não está equacionado. O primeiro deles, que já acontece diariamente, é a suspensão de milhares de processos deixando as partes a aguardar uma solução que poderá levar anos pelo STF. Como o número de questões em repercussão geral admitidos pelo STF (524, ou seja, 69,4% dos pedidos) é bem maior do que o número julgado (185, apenas 35,37%), a perspectiva é a de que as pessoas levem anos aguardando uma solução. O exemplo mais claro disso é a pendência do exame da eficácia, ou não, dos equipamentos de proteção para evitar o reconhecimento de tempo de atividade para aposentadoria especial: há milhares de processos aguardando e pessoas esperando para saber se vão, ou não, se aposentar. O segundo problema é que, se e quando julgadas cada uma destas questões, haverá a necessidade de avaliar em cada processo qual a repercussão do julgado do STF/STJ, bem como verificar as consequências individualizadas — imagine, caro leitor, no exemplo de processos previdenciários parados por vários anos, milhares de situações sendo analisados uma a uma para verificar se em cada um deles calcular o tempo que resultou do julgado e verificar se houve outro(s) pedido(s) de aposentadoria concedido(s) neste intervalo de tempo para fazer a compensação de valores devidos? Aquilo que poderia ser feito pouco a pouco terá de ser feito em lote, ocupando todos os juízes e servidores por tempo incalculável.  E apesar dos problemas já perceptíveis em pouco tempo, esta sistemática adotada no STF e no STJ será reproduzida aos tribunais!

É bem verdade que tais circunstâncias não decorrem do projeto em si, mas elas são um claro sinal dos problemas que surgem com reformas feitas com pensamento teórico e pouco pragmático. Neste passo, não se pode deixar de lamentar que, ao contrário de outros países realmente federativos, em que o Direito pode e deve se atentar às circunstâncias de cada lugar, o Brasil se constitui num estado cada vez mais centralizado. Isso gera um paradoxo: a mesma Constituição que exalta o princípio federativo (artigo 18 e artigo 60, parágrafo 4º, inciso I) e reconhece as desigualdades regionais que precisam ser reduzidas (artigo 3º, inciso III), prevê um Tribunal Superior para manter uma uniformização da interpretação do direito federal — STJ — e um mecanismo para cassar decisões que tenham aplicado a lei de forma diferente — Recurso Especial (artigo 105, inciso III, alínea ‘c’). Contudo, como imaginar uma aplicação totalmente igual para a regra de que o tempo de serviço exige prova material (artigo 55, parágrafo 3º, Lei 8213/1991) na região metropolitana de São Paulo e para as populações ribeirinhas do Amazonas, que sequer têm certidões de nascimento? Como pressupor que uma linha de pobreza imaginária de renda per capita seja a mesma para Brasília e para o interior mineiro de Itinga, no coração do Vale do Jequitinhonha, com uma das menores rendas do país? Os crimes de proteção dos costumes, o reconhecimento de “contratos verbais” e outros fatos sociais devem ter a mesma interpretação em cidades de 10 mil habitantes, no interior do país, que é dada nas capitais?  A aplicação da lei deve desconhecer que vivemos num país com tantas desigualdades econômicas, sociais, educacionais e de oportunidades?

Para que não se diga que todas as “inovações” são ruins, há itens que poderão auxiliar, como a previsão de gravação audiovisual das audiências (artigo 374, parágrafo 5º) — a exemplo do que ocorre atualmente nos processos penais — e uma regulamentação da fixação de honorários advocatícios (artigo 85), que, porém, poderiam ter sido inseridos no atual CPC sem criar todo um novo diploma legal para isso.

Por fim, sobrevoando as reflexões apresentadas, é possível traçar algumas conclusões. A primeira é a de o projeto de novo Código de Processo Civil não trará mudanças estruturais simplificadoras do “modo de ser” do processo, optando por mudanças no geral cosméticas, de aparência. A segunda é a de que trará mudanças que, em vez de acelerar os processos, irão criar mais incidentes e demoras na resolução, em prejuízo ao cidadão que teve seu direito violado. O projeto será lançado com festa — mas nada alterará — e produzirá diversos livros novos e palestras ou cursos a serem feitos. Em conclusão, “muito barulho por nada”, parodiando famosa peça de Shakespeare; se aprovado, o novo CPC confirmará a máxima de que nada é tão ruim que não possa piorar.

sábado, 30 de novembro de 2013

As metas do Judiciário: três reflexões.

Publicado originalmente no site Consultor Jurídico, em 29/11/2013.




Neste momento em que os dirigentes do Poder Judiciário se reuniram no VII Encontro Nacional do Judiciário e estabeleceram as metas para 2014, é importante fazer algumas reflexões sobre os números e prazos a serem estipulados.
De 2009 até hoje os tribunais brasileiros, sob a coordenação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), têm realizado encontros para definir “Metas” de produção, que passam por estruturação interna (informatização e capacitação de servidores), produção (identificar e julgar processos distribuídos até certa data) e outros (uso de sistema bacenjud, criação de controle interno e planos estratégicos plurianuais aprovados pelos desembargadores).
Porém, esta geração anual de metas merece uma reflexão sobre o seu significado para atender ao cidadão, já que a dicotomia entre números e prazos está levando o Poder Judiciário para este tipo de dilema entre quantidade e qualidade. Embora não se despreze o valor que as técnicas de administração têm, é necessário refletir sobre o modo de produção destas metas.
Por isso a necessidade de discutir três temas fundamentais: [1] o procedimento de elaboração das metas; [2] a finalidade delas e [3] a quem devem servir.
[1] A primeira reflexão é sobre a forma de criação destas metas, hoje elaboradas unicamente pelas cúpulas dos tribunais. Há uma máxima da ciência da administração que diz que “sem envolvimento, não há comprometimento”. Isto é, para engajar pessoas numa ação, é conveniente e necessário integrá-las no processo de decisão que entendeu ser necessária aquela atividade. Não é por outro motivo que as formulações de planos estratégicos do mundo corporativo prevêem a participação dos colaboradores no estabelecimento das metas e projetos estratégicos a fim de que auxiliem na identificação dos problemas e na apresentação de alternativas de solução — e, com isso, envolvam-se no processo de gerar resultados positivos.
Não adianta, porém, chamar ao diálogo os tribunais, representados por seus presidentes, para decidirem sobre as metas e prioridades do Judiciário se estes formulam suas decisões sem ouvir os juízes de primeira instância. Isso porque, espalhados por todo o Brasil e fazendo audiências, são os juízes de primeiro grau que têm o contato direto com os problemas dos cidadãos. Somente assim poderão indicar, por exemplo, se o orçamento, que é um cobertor curto, será melhor aproveitado para novos equipamentos ou para reformar um Fórum com rachaduras — coisas que muitas vezes passam despercebidas dos grandes centros de decisão diante da distância geográfica existente.
Um exemplo histórico dos resultados de se os juízes que estão na linha de frente é o hoje conhecido “Conciliar é legal”, que nasceu dos problemas e soluções levantados com representantes dos Fóruns Nacionais dos Juizados Especiais estadual (Fonjaje) e federal (Fonajef), que, em 2005, participaram do evento promovido pelo CNJ: “I Encontro Nacional de Coordenadores dos Juizados Especiais – Estaduais e Federais”. Deste encontro, em que juízes federais e estaduais levantaram em conjunto a visão e a missão dos Juizados, foram realizadas reuniões no ano de 2006 em que, dentre outras iniciativas, surgiu o Movimento pela Conciliação e a atual campanha “Conciliar é legal”, para que, dentre outros objetivos, houvesse o apoio institucional do CNJ para vencer a resistência existente nos órgãos do Executivo Federal de realizar as conciliações já autorizadas pela Lei 10259/2001.
Outro exemplo exitoso é a realização pelos Tribunais Regionais do Trabalho das chamadas Semanas Institucionais, nas quais os juízes são convocados para um evento no qual são debatidos não apenas temas jurídicos, mas também administrativos e orçamentários. Nestas reuniões e nestes diálogos surgem soluções para problemas que afligem os jurisdicionados.
Por isso, é importante que o CNJ aprimore seu processo de formulação de metas convidando os Tribunais para a elaboração destas, mas também é fundamental que ele recomende ou indique a estes que promovam o debate com os juízes de primeiro grau, seja dentro da estrutura da nova Rede Colaborativa de Governança (instituída pela Portaria 138, 23 de agosto de 2013, da Presidência do CNJ), seja por uma reformulação da Resolução 70, CNJ, para deixar clara a necessidade de a participação de todos juízes.
[2] Uma segunda reflexão que se faz necessária é sobre a função das metas. Seriam elas um fim em si mesmo? Parece claro que não. Ou seja, não basta discutir se vai ser cumprido oitenta ou noventa por cento de uma meta ou se os processos a serem julgados são os distribuídos até o ano X ou Y. O que importa, mesmo, é identificar os motivos pelos quais não se consegue cumprir uma determinada meta para que estes obstáculos sejam removidos por reformas administrativas ou legislativas.
Houve casos, por exemplo, de processos criminais antigos, que não puderam ser julgados porque o réu estava foragido, com prisão preventiva decretada e o processo suspenso nos termos do artigo 366, do CPP, mas, sendo localizado poucos meses antes de encerrar o ano em que deveria ser julgado, impediram o cumprimento integral da meta. Assim, indaga-se: é mais importante saber que a meta não foi 100% cumprida ou dela tirar lições para que no futuro os processos tramitem mais rapidamente? Discutir medidas administrativas e legais que dêem solução é mais importante do que discutir se devem ser desconsiderados das metas de julgamento os processos de execução fiscal que não puderam ser encerrados por falta de pagamento de honorários de perito pela Fazenda Pública.
As metas tem que ter uma função clara: identificar os obstáculos administrativos, legais e processuais que impedem a realização do direito fundamental à duração razoável do processo. A importância da meta se dará, então, não porque foram burocraticamente cumpridas, mas sim porque permitirão identificar quais soluções são necessárias para que o cidadão tenha um Judiciário de qualidade.
Somente com este viés proativo é que, por exemplo, a meta 18 de 2013 (“julgar, até o fim de 2013, os processos contra a administração pública e de improbidade administrativa distribuídos ao Superior Tribunal de Justiça, à Justiça Federal e aos estados até 31 de dezembro de 2011”) - agora meta 4 para 2014, só poderá adquirir importância se permitir diagnosticar os motivos de eventual lentidão no julgamento. Independente do grau de cumprimento da meta, os seus frutos virão não apenas dos julgamentos, mas sim dos diagnósticos dos motivos que levaram ao não cumprimento total. Seria a falta de uma atuação do Ministério Público? Seriam entraves administrativos dos órgãos que foram vítimas? Dificuldade na citação dos réus? Falta de servidores? Excesso de processos na vara? Legislação processual sem poderes para exigir o cumprimento de medidas? Ausência de peritos ou verbas para pagamento de laudos técnicos no interior do país? Excesso de recursos? Falta de capacitação dos juízes e servidores? Ausência de especialização de varas por matéria? Prerrogativa de foro? Quais destes fatores são mais importantes?
Por isso, dentro de um cronograma de trabalho relacionado com as metas do Poder Judiciário deve haver uma etapa em que sejam convidados os juízes que não puderam cumprir as metas para apontarem quais foram os problemas que tiveram.
Afinal, não se pode ficar correndo para cumprir metas sem que estas não gerem ações estratégicas para vencer os obstáculos, sob pena de nos próximos vinte anos estarmos ainda discutindo qual percentual das metas e quais anos devem ser incluídos ou não, repetindo os mesmos problemas sem solução.
[3] Por fim, a terceira reflexão é sobre a quem devem servir as metas. Quem é o seu principal interessado? A resposta parece evidente: o cidadão. Logo, qual o sentido das metas no Poder Judiciário que obrigam realizar atos como uma produção em série de uma fábrica, sem que se tenha o tempo necessário para uma boa audiência de conciliação, uma boa sentença e que se aplique o melhor direito possível diante das peculiaridades de cada caso. Seremos tal e qual o personagem de Charlie Chaplin no filme “Tempos Modernos” no qual o operário é engolido pelas máquinas?
O juiz vocacionado, que fez uma faculdade esperando poder fazer Justiça, qualquer seja este conceito (Justiça Liberal ou Justiça Social), deseja poder dizer o Direito e pacificar uma relação social, uma relação de trabalho ou bem julgar uma causa criminal separando o inocente do culpado — para poder reparar a vítima.
Porém, diante da ausência de meios materiais, de tempo necessário e do excesso de processos, deverá ele se transformar num mero gestor ou num repetidor de soluções carimbadas?
O que vale mais, cinco audiências bem feitas durante uma tarde ou vinte feitas na correria apenas para cumprir metas? Será que o jurisdicionado ficaria contente com uma audiência na qual é feito um acordo que ele não entende? Será que gostaríamos de ir a um médico e sermos atendidos em cinco minutos por alguém que sequer olha nossos exames?
Decidir se alguém deve ser submetido ao cárcere exige muito cuidado e ponderação, que só podem ser alcançados com tempo para a adequada análise do caso. É necessário tempo para as audiências de conciliação entre cônjuges que se separam ou entre patrões e empregados. Ninguém que vai ao Judiciário gostaria de participar de uma audiência de cinco minutos, espremida no meio de outras dezenas porque há um prazo fixado de cima para baixo para que o juiz cumpra cegamente. O mesmo se diga para decisões sobre meio ambiente, direitos do consumidor etc. Todos estes processos exigem tomar em consideração os diversos lados da questão, ponderar sobre a melhor resposta possível à luz da Constituição, o que não é possível se o juiz tem sob a sua guarda milhares processos para processar e julgar.
Logicamente que o Judiciário tem que usar as ferramentas administrativas para melhor gerir seus recursos. É natural que, sem utilizar as modernas técnicas de gestão (como também não estão os demais Poderes do Estado Brasileiro), o Poder Judiciário, ao iniciar os seus debates, sinta a necessidade de fazê-lo em alto grau de cobrança, o que levou a uma primazia na exigência de um juiz administrador. Porém, o pêndulo entre o “juiz gestor” e o “juiz que faz justiça” tem que voltar para um ponto médio, pois, como já alertava Aristóteles, a virtude é um meio termo entre dois excessos.
Aliás, o relatório Justiça em Números de 2012 (ano base 2011) demonstra que houve um aumento de produtividade do Judiciário (7,7 %), mas o aumento ainda maior do número de demandas (8,8%)! Com isso, tendo a mesma estrutura e fazendo mais do mesmo, sujeitos a cobranças cada vez maiores, os juízes e servidores atingirão um ponto que, na Engenharia, seria chamado de fadiga de material, se é que isso já não está ocorrendo, dado o número crescente de lesões por esforço repetitivo atingindo os juízes e servidores integrantes do Judiciário.
Por fim, sobrevoando as reflexões apresentadas, é possível traçar algumas conclusões. A primeira é a de que o processo de elaboração das Metas Nacionais do Poder Judiciário deve envolver não apenas os Tribunais, mas também os juízes, servidores e cidadãos, para que elas reflitam, de fato, aquilo que é possível e necessário para uma Justiça de qualidade. Além disso, este envolvimento gerará metas mais condizentes com a situação real do Judiciário e um comprometimento no seu cumprimento, uma vez que aqueles que decidem em conjunto se sentem mais responsáveis pelo resultado.
A segunda é que as Metas não devem ser buscadas cegamente, pois não são um fim em si mesmo, mas sim um instrumento para identificar os obstáculos para a Justiça e, a partir deste diagnóstico, promover sugestões de ações administrativas e reformas legais que permitam a melhoria do serviço judiciário.
A terceira é que as Metas devem ir além da visão gerencial, dos meios, para buscar os fins, que são a promoção da paz social e a afirmação da Justiça como algo concreto para todos os cidadãos. A valorização do Judiciário é importante tanto para os juízes quanto para a instituição e para o cidadão, que depende do Estado-Juiz para cumprir as promessas dadas pela Constituição de 1988.

segunda-feira, 1 de julho de 2013

Demissão de juízes e perseguição política...

Cada vez mais eu me lembro daquele poema, primeiro levaram meu vizinho, depois o outro, assim vai...

E, para citar dois casos brasileiros:

[1] Juiz Federal Fausto De Sanctis, que, depois de ordenar prisão de empresários e banqueiros, chegou a ser processado perante o Conselho Nacional de Justiça (só não sendo “condenado” porque promovido a Desembargador, vide clicando aqui) e 

[2] do Juiz Estadual Livingsthon José Machado, de Minas Gerais, que foi afastado do cargo pelo Tribunal de Justiça ao soltar, em 2005, 59 presos que ilegalmente cumpriam pena em delegacias superlotadas – curiosamente, antecipando prática que depois o CNJ veio a repetir (vide clicando aqui).


As pessoas têm que perceber que o juiz não decide para si, mas sim para eles; reconhecendo direitos que muitas vezes ainda não foram declarados pelas instâncias superiores, pois é o juiz de primeiro grau que está na linha de frente, sendo o primeiro a receber as demandas da população...

Quando vejo a hipótese de Demissão de juiz, lembro de parte de um texto que escrevi há alguns anos (clique aqui) com os motivos do medo de uma perseguição política, econômica ou de outra forma (clique aqui para a questão salarial): 


No dia em que o juiz tiver medo de julgar conforme a sua consciência, não haverá quem viva tranquilo.



Se o juiz tiver medo de julgar por represália do Executivo ou do Legislativo, não haverá quem reconheça a responsabilidade do Estado por violar o direito alheio. Foi um juiz federal que, em 1978, durante a ditadura militar, condenou a União pela morte do jornalista Vladimir Herzog. Diariamente, centenas de segurados que tiveram seu direito violado pelo INSS são atendidos pelo Judiciário, que atua de forma imparcial para avaliar o direito a uma aposentadoria ou à sua revisão.



Se o juiz tiver medo de julgar por ser punido ou mesmo corrigido pelas instâncias superiores, não haverá quem reconheça novos direitos, como foram reconhecidos, de forma inédita, pelos juízes de primeiro instância, a indenização por dano moral, os direitos das companheiras antes da lei da união estável, o direito a medicamentos, inclusive para o tratamento de doenças como AIDS, os direitos dos casais homossexuais à pensão por morte, o assédio moral, dentre outros.



Se o juiz tiver medo de julgar por conta da repercussão na mídia, os inocentes proprietários do famoso caso “Escola Base”, injustamente acusados de abuso sexual de menores, teriam sido condenados. Aliás, o maior erro judiciário da história da humanidade foi produzido por um juiz que, diante do “clamor social”, lavou as mãos, condenou Jesus e soltou Barrabás.


Se o juiz tiver medo de julgar por ameaças de criminosos e por não haver proteção à sua integridade, então o crime terá vencido o Estado e o cidadão.

A liberdade de consciência do juiz não é para ele. É para a população. Sem ela, não há imparcialidade e nem direito que seja garantido ou há justiça que possa ser feita. Quando julga, o juiz não atende ao seu interesse. Ele atende a uma das partes que precisa daquela ordem para garantir o seu direito.

quinta-feira, 16 de maio de 2013

Novos olhares sobre a PEC 33/2011: do Político ao Jurídico


(publicado originalmente no site Consultor Jurídico, com o título dado pelo site de "Características da Constituição podem gerar deturpações" )

Dois fatos recentes e aparentemente não relacionados revelam uma interessante relação entre o Jurídico e o Político, entre a técnica de solução de litígios e a esfera de discussão e decisão dos rumos da Sociedade. São eles: a discussão acerca da PEC 33 — que traria decisões do Supremo Tribunal Federal para o controle do Legislativo — e o rejulgamento da (in)constitucionalidade do limite legal de renda per capita para concessão de benefícios assistenciais. Vistos sob a ótica do democrático controle do poder, estes temas levam a algumas reflexões sobre o conflito entre autocontenção e ativismo do STF e da necessidade de redimensionar a hipertrofia do controle concentrado de constitucionalidade.

Com relação ao primeiro item, muito já foi debatido nos meios de comunicação, como a abertura que se dá ao controle político de decisões jurídicas (sobre a tênue distinção entre estas esferas, confira-se clicando aqui), ainda que sob o argumento retórico do julgamento popular no caso de discordância.

Em breve resumo, a PEC 33, de 2011, [i] impõe quóruns mais restritivos aos tribunais para declararem inconstitucionalidade de leis (quatro quintos, em geral, e três quintos, para o STF), [ii] veda concessão de medida cautelar para suspender a eficácia Emendas Constitucionais e [iii] cria uma etapa adicional tanto para as Súmulas Vinculantes quanto para decisões que declarem a inconstitucionalidade de Emendas Constitucionais (a ratificação pelo Congresso ou Plebiscito, no caso de negativa por aquele).

Se de um lado a exigência de um quórum qualificado implica uma maior valorização do princípio da presunção de constitucionalidade das leis que não é desarrazoada, de outro, o mecanismo de chamar a população a um “desempate” entre Judiciário e Legislativo — técnica que busca legitimação sob um signo aparentemente democrático — revela uma colisão frontal com duas cláusulas políticas e jurídicas relevantes que são, por essência, contramajoritárias: os direitos fundamentais e as cláusulas pétreas.

Isso porque a história demonstra o perigo de maiorias temporárias, especialmente quando conduzidas por discursos fundamentalistas, moralistas ou de medo. Veja-se os casos da Alemanha Nazista, a ditadura brasileira pós AI-5, e, mais recentemente, a Era Bush nos Estados Unidos, que, no auge, chegaram a renomear as batatas-fritas para trocar o "french fries" por "freedom fries", elegendo a tortura como meio de investigação (Para o tema: http://direitosfundamentais.net/2008/01/24/democracia-e-clausulas-petreas-minha-opiniao/ e http://direitosfundamentais.net/2010/10/26/do-consentimento-politico-ao-etico/).

Porém, e aqui reside a questão fundamental, o parecer do relator da PEC 33/2011 na CCJ da Câmara foi expresso em dizer que as medidas nasciam como uma reação a um ativismo judicial da Suprema Corte, e, neste sentido, além de discutível constitucionalidade, talvez os instrumentos previstos na referida PEC não sejam os mais adequados para alcançar esta finalidade. Isso porque, salvo algum equívoco, os debates ocorridos na mídia e nos periódicos especializados não se atentaram a um fato interessante: boa parte dos mecanismos usados pelo STF para ampliação de sua esfera de poder foram outorgados pelo Constituinte Derivado, e não pela Carta de 1988!

A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC), a Súmula Vinculante (SV) e a Repercussão Geral (RG) são instrumentos que nasceram por concessão de poder do Legislativo ao Judiciário no âmbito de várias Emendas Constitucionais (3, de 1993; 45, de 2004) ou leis regulamentadoras (9882, de 1999) - esta no caso da ADPF, que, embora prevista no texto original da Constituição, remetia a regulação à lei, tanto que a primeira ação só foi ajuizada em 2000.

Logo, se concedidos foram, podem, em tese, ser suprimidos ou restringidos, uma vez que não se trata de emenda tendente a abolir a separação de poderes (cláusula pétrea, conforme artigo 60, parágrafo 4º, III, da Constituição), pois esta já decorria da própria configuração original da Constituição.

É interessante notar que a redação original da Constituição já previa que, no caso de inconstitucionalidade por omissão (inclusive do Congresso), o papel do Supremo Tribunal era o de apenas dar “ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias” (artigo 103, parágrafo 2º).

Para suprir eventual falta de norma regulamentadora, a Constituição previa, e ainda prevê, o mandado de injunção, mas apenas para certos direitos (“exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania”, artigo 5º, LXXI) e desde que não estivessem regulamentados; além disso, ele gera efeito apenas entre as partes, sendo, até hoje, bastante restritiva a sua interpretação para regulação de direitos coletivos. Aliás, o julgamento do mandado de injunção não era exclusivo do STF (artigo 101, I, q), mas também de outros Tribunais, como o STJ (artigo 105, I, h) — o que demonstra a intenção original da Constituição de evitar a concentração de poder. Em resumo: segundo o texto original da Constituição, as hipóteses admissíveis de atuação construtiva do STF eram mais restritas do que o atualmente exercido.

É inegável o fato de que, na última década, o STF mudou seu perfil de deferência às decisões políticas tomadas pelos demais poderes e passou a exercer um papel mais ativo. O paradigma da atuação apenas como “legislador negativo”, restringindo a sua atuação apenas para invalidar leis que violassem claramente a Constituição, foi superado por uma espécie de “legislador positivo”, atuando nas omissões para decidir e regular questões importantes para a sociedade, com decisões obrigatórias que passam além das partes envolvidas naquele processo.

Este movimento político do STF, porém, não é algo inédito no mundo. Examinando a história da Suprema Corte Norte-Americana é possível trazer algumas lições, pois foi recheada de idas e vindas de ativismo versus autocontenção ou deferência aos demais poderes. Uma delas foi a mudança de entendimento ocorrida nos anos 30, logo após a crise econômica de 1929, quando, então, várias leis editadas por Roosevelt no âmbito do “New Deal” foram invalidadas pela conservadora Suprema Corte por cinco votos contra quatro. Como reação, em 1937, propôs-se uma lei que ampliaria o número de ministros, mas, dois meses depois, antes que ela fosse votada, houve uma mudança de entendimento de um dos ministros, validando uma lei que previa um salário mínimo no estado de Washington.

O episódio passou a ser conhecido como a “the switch in time that saved nine”. Encerrou-se, com isso, a chamada “Era Lochner”, na qual a Corte Suprema dos EUA realizava um ativismo judicial de cunho conservador. Depois disso, seguiu-se um período de deferência até a chamada “Corte Warren” (1953 a 1969), na qual retornou o ativismo, agora de cunho mais proativo, gerando o fim da segregação racial, o avanço do poder federal e a expansão das liberdades civis, dentre outros. Além destes movimentos pendulares entre ativismo e autorrestrição, o tribunal norte-americano construiu uma doutrina relacionada às questões políticas que, por envolverem o exercício de poder discricionário do Executivo ou do Legislativo, não são consideradas pela corte, tais como a rescisão unilateral de tratados e a impossibilidade de rever decisões do Congresso acerca de Impeachment do Presidente.

A experiência no mundo demonstra que a previsão teórica de convivência harmônica dos poderes entre si é, na prática, um constante e saudável choque de vontades, previsto pela própria Constituição, seja o Executivo vetando ou o Judiciário invalidando leis aprovadas pelo Legislativo, seja pela edição de normas por este para regular a atuação daqueles. Isso, porém, não é ruim; ao contrário, é da dinâmica destes embates que resulta um sistema real de freios e contrapesos que concretizam a finalidade principal da democracia e da República: evitar poderes absolutos e incontroláveis.

Porém, é possível dizer que o mecanismo de concentração de poder no âmbito do STF está ligado à valorização crescente do controle concentrado de constitucionalidade, em detrimento do controle incidental. Em linhas gerais, sabe-se que o controle de constitucionalidade pode ser de duas espécies: [1] difuso ou concreto, em que qualquer juiz pode decretar a

inconstitucionalidade e tem efeito entre as partes do processo (modelo inspirado no sistema norte-americano); ou [2] concentrado ou abstrato, quando apenas um órgão adota o julgamento, que tem efeito geral e obrigatório para todos (modelo europeu).

O Brasil tem adotado o sistema misto, no qual tanto os juízes e tribunais de apelação podem declarar a inconstitucionalidade de leis para resolver um caso entre as partes quanto o STF pode fazê-lo para gerar uma regra obrigatória para todos.

Não obstante, desde a Carta de 1988, houve uma progressiva “objetivação” e “concentração” do controle de constitucionalidade, com os novos instrumentos já citados (ADC, ADPF, entre outros.), acompanhada de técnicas de decisão, como sentenças aditivas, e mudança do paradigma de “legislador negativo”. Foi o caso, por exemplo, da EC 3, de 1993, que criou um mecanismo de imposição da interpretação dita correta pelo STF para todos os juízes: a Ação Declaratória de Constitucionalidade. Não é obra do acaso que um dos primeiros processos a declarar a constitucionalidade de uma lei foi a ADC 4, que amordaçou os juízes na concessão de liminares contra o poder público, vindo a repetir aquilo que já havia insinuado na medida provisória 173, de 1990, na qual se tentou tirar dos juízes a possibilidade de apreciar as medidas do chamado “Plano Collor”, dentre elas o confisco da poupança.

A defesa retórica desta concentração de poder político-jurídico no STF é fundada na igualdade perante a aplicação da lei, dizendo-se que a concentração de decisão no STF privilegia a isonomia ao evitar decisões contraditórias entre juízes de primeiro grau.

O problema é que tal raciocínio simplista esquece que o princípio da igualdade não é tratar a todos de forma totalmente igual, mas sim tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais. Como já dizia Rui Barbosa, em sua Oração aos Moços: “A regra da igualdade não consiste senão em quinhoar desigualmente aos desiguais, na medida em que se desigualam. Nesta desigualdade social, proporcionada à desigualdade natural, é que se acha a verdadeira lei da igualdade”.

Em outras palavras, se há uma razão importante para uma desigualdade, o tratamento deverá ser desigual, por exemplo, para proteger a parte mais fraca em uma relação econômica, tal como ocorre no Código de Defesa do Consumidor; ao trabalhador, na CLT; ao segurado, na Previdência Social, entre outros. O fundamental é que a haja uma relação razoável entre o fator usado para a distinção e a discriminação legal decidida em função dele (Sobre o tema, confira-se já clássica obra: MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Conteúdo jurídico do princípio da Igualdade).

Isso gera um paradoxo: a mesma Constituição que exalta o princípio federativo (artigo 18 e artigo 60, parágrafo 4º, I) e reconhece as desigualdades regionais que precisam ser reduzidas (artigo 3º, III), prevê um Tribunal Superior para manter uma uniformização da interpretação do direito federal — STJ — e um mecanismo para cassar decisões que tenham aplicado a lei de forma diferente — Recurso Especial (artigo 105, III, c).

Contudo, como imaginar uma aplicação totalmente igual para a regra de que o tempo de serviço exige prova material (artigo 55, parágrafo 3º, Lei 8213/1991) na região metropolitana de São Paulo e para as populações ribeirinhas do Amazonas, que sequer têm certidões de nascimento ? Como pressupor que uma linha de pobreza imaginária de renda per capita seja a mesma para Brasília e para o interior mineiro de Itinga, no coração do Vale do Jequitinhonha, com uma das menores rendas do país ? Os crimes de proteção dos costumes, o reconhecimento de “contratos verbais” e outros fatos sociais devem ter a mesma interpretação em cidades de dez mil habitantes, no interior do país, que é dada nas capitais?  A aplicação da lei deve desconhecer que vivemos num país com tantas desigualdades econômicas, sociais, educacionais e de oportunidades?

Neste ponto vale voltar ao início do texto e lembrar da importância do julgamento do ocorrido no dia 18 de abril de 2013 (para maiores detalhes clique aqui), em que, no âmbito da Reclamação 4374, o STF declarou a inconstitucionalidade do parágrafo 3º do artigo 20 da Lei Orgânica da Assistência Social (Lei 8.742/1993) que prevê como critério para a concessão de benefício a idosos ou deficientes a renda familiar mensal per capita inferior a um quarto do salário mínimo.

Da mesma forma ocorrida em outros temas, tal como a progressão de regimes nos crimes hediondos (que depois de vários anos declarada constitucional, foi revertido o entendimento do STF em 2006 no HC 82.959/SP), houve uma profunda alteração da jurisprudência.

Porém, neste caso, a modificação é muito relevante, já que a norma havia sido declarada constitucional em se de controle concentrado, e, apesar disso, juízes federais de primeiro e segundo grau mantinham o entendimento de que a limitação legal ofendia vários princípios e gerava inúmeras injustiças, como prejudicar as famílias que tinham renda pouco acima do limite legal e gastavam boa parte dela justamente com medicamentos para a pessoa que tinha necessidades especiais.

De fato, inicialmente, o STF julgou constitucional a limitação, declarando que “[i]nexiste a restrição alegada em face ao próprio dispositivo constitucional que reporta à lei para fixar os critérios de garantia de salário mínimo à pessoa portadora de deficiência física e ao idoso. Esta lei traz hipótese objetiva de prestação assistencial pelo Estado. Ação julgada improcedente.” (ADI 1.232-1, DJU, 01/06/2001), entendimento mantido por vários anos depois. Apesar disso, os juízes federais, à luz de situações concretas e não previstas pelo legislador, continuavam a compreender como inconstitucional e injusta a limitação, tendo reformadas suas decisões pelo STF em Recursos Extraordinários interpostos em face de decisões dos Juizados Especiais Federais (confira-se, dentre outros, RE 413743-7/SC, j. 04/02/2004, Rel. Min. Gilmar Mendes; RE 414.947-8/SC, j. 13/02/2004, Rel. Min. Nelson Jobim).

Ao contrário do que o senso comum imagina, a edição de leis genéricas e abstratas não é atividade fácil, pois o legislador prevê algumas situações que podem ocorrer no futuro. Porém, o decorrer do tempo, os casos concretos, as circunstâncias não imagináveis e argumentos trazidos pelos advogados aos tribunais são fatores que mostram a necessidade de adaptar ou interpretar as normas em cada um dos processos. Isso não é invenção moderna, mas sim constatação que Aristóteles já fazia na Grécia Antiga, dizendo que a equidade era necessária como uma correção da lei para o caso concreto, já que toda lei expressa ordens genéricas e é impossível fazer uma afirmação universal que seja sempre correta para todos os casos particulares. Para ele, falha não está na lei e nem no legislador, mas sim em função da natureza do caso particular, pois se aparece um caso não previsto na sua aplicação, por omissão, falha ou simplificação do texto, é correto suprir esse erro.

Agora, depois de uma década, o STF aparentemente reconsiderou sua posição, mostrando [1] a importância da evolução da jurisprudência diante de novos argumentos; [2] a necessidade de tempo para que todas as faces e circunstâncias de um problema complexo apareçam em vários processos e decisões judiciais, e, [3] por conseqüência, a primazia que deve ser dada ao controle difuso, e não à velocidade da ADI, ADPF e ADC — que concentram demais o poder de decisão, cortando a participação democrática de todo o país, representada pelas várias ações judiciais que apresentam aspectos diferentes do mesmo problema; [4] a relevância do trabalho dos juízes de primeiro grau, que estão diariamente no contato com o povo e com os advogados que os representam; e [5] a temeridade que seria de manter algum tipo de mordaça aos juízes que “ousam” julgar diferente dos tribunais superiores, já que estes podem mudar sua interpretação, muitas vezes inclusive diante das visões trazidas pela base da magistratura.

Por fim, é importante anotar que algumas características do atual arranjo constitucional brasileiro podem gerar deturpações, que, se não são problemáticas agora, podem representar um problema no futuro. A primeira é o excesso de atribuições ao STF, que, além de Corte Constitucional, também é instância para processar e julgar autoridades com foro privilegiado.

Além do excesso de ações no STF, isso cria um poder adicional que é o de controlar os agentes dos demais poderes que deveriam fiscalizar aquele tribunal. A segunda é o caráter analítico da Constituição, que regula praticamente todos os aspectos da vida social e, por isso, permite que todo tipo de demanda vire questão constitucional, por mais insignificante que seja.

Evitar que o STF se transforme em um órgão centralizador dos três poderes implica modificar suas competências não-constitucionais, acabando, por exemplo, com a prerrogativa de foro para altas autoridades, atribuição que poderia ser transferida ao Superior Tribunal de Justiça, por exemplo, ou aos juízes de primeiro grau, pulverizando este poder de forma difusa. É fácil, neste segundo caso, resolver a objeção que normalmente se levanta de que isso implicaria várias ações simultâneas contra uma mesma autoridade em diversos locais do país: basta prever que competência territorial será da vara(s) localizada(s) na sede de governo. Assim, crimes cometidos pelo Presidente da República, Senadores e outros, poderiam ser julgados em Brasília; pelo Governador, na capital do seu estado, entre outros.

De qualquer forma, à título de conclusão, sobrevoando o texto é possível afirmar que [a] o processo de hipertrofia de poder no STF, decorrente não só das técnicas outorgadas pelo Legislativo, como também de um certo ativismo derivado da superação da postura de “legislador positivo” [b] pode, técnica e constitucionalmente, ser objeto de uma certa restrição quanto àqueles, [c] retomando não só a tradição de que o controle de omissões se dá por vias excepcionais e particulares como também [d] a do controle de constitucionalidade na via incidental, feita pelos juízes e tribunais de segunda instância, [e] que tem a vantagem de permitir um maior debate sobre as questões que lhe são trazidas e [f] concretizam um verdadeiro federalismo fundado no princípio da igualdade material, e não formal.

quinta-feira, 7 de março de 2013

Decálogo para melhoria da Justiça Criminal.

(Originalmente publicado no site Consultor Jurídico)

A necessidade de vencer a impunidade, apontada pelo Ministro Joaquim Barbosa em recente entrevista, precisa de propostas concretas e factíveis para melhoria do processo penal. Este artigo apresenta, como sugestão, um decálogo de dez medidas que o Presidente do STF, dentro de suas atribuições constitucionais, poderia implementar para, de fato, buscar, no âmbito do Judiciário, uma maior efetividade no processo penal.

Buscou-se, tanto quanto possível, evitar a linguagem técnico-jurídica para que estas propostas possam ser avaliadas pelo público leigo – a quem o Direito Penal busca proteger.

Tentou-se apontar algumas direções, ainda que elas possam trazer contradições entre si e não formem um todo sistemático, pois a questão não é achar uma resposta definitiva como solução contra a impunidade que tanto incomoda a Sociedade e aos Juízes (objetivo que seria no mínimo ingênuo e no limite pouco democrático e arbitrário), mas sim a possibilidade de formação de um novo discurso para que outras soluções sejam buscadas.

É necessário ir além do conhecido jargão de meras reformas dos códigos, trazendo, também, os outros agentes do sistema (Delegados, Promotores e Advogados) para pensar o plano Constitucional, as medidas práticas e sugestões processuais totalmente novas para experiências que possam sair das reformas que são “mais do mesmo”.

São estas as propostas.

[01] Apoio efetivo à PEC 15/2011, apresentada pelo então Presidente Cezar Peluso, que propõe acabar com os recursos extraordinário e especial e substituí-los por ações rescisórias (nas palavras do Ministro do STF, agora aposentado, “O sistema atual produz intoleráveis problemas, como a “eternização” dos processos, a sobrecarga do Judiciário e a morosidade da Justiça. (..) Recursos às cortes superiores não impedirão a execução imediata das decisões dos tribunais estaduais e regionais. Tais decisões, aliás, em geral são mantidas pelas cortes superiores. Em 2010, por exemplo, o STF modificou as decisões dos tribunais inferiores em apenas 5% dos recursos que apreciou. Os recursos continuarão existindo como hoje, e, em especial, o habeas corpus, remédio tradicional contra processos e prisões ilegais. Quem tiver certeza de seu direito ontinuará a recorrer aos tribunais superiores. Os recursos, no entanto, já não poderão ser usados para travar o bom andamento das ações judiciais”).

[02] Apresentação de projeto de lei que extinga a prescrição penal (as razões para isso são evidentes);

[03] Proposta de Emenda Constitucional que modifique o rol de competências do STF, transformando-a numa Corte Constitucional para transferir outros tipos de ações para o STJ – ampliando e reformulando a composição deste (O Brasil é o único país do mundo cuja corte constitucional aprecia um amplo rol de ações – inclusive as ordinárias como a AP 470 que monopolizaram o STF durante vários meses, deixando outras milhares de questões em aberto. Comparar o STF, com mais de cem mil processos recebidos por ano, com a US Supreme Court, que julga menos de cem, é algo absurdo e que só mostra as deficiências do modelo atual  O sistema de processos com repercussão geral, que deveria resolver a questão, só piorou, pois o número de questões admitidas é muito superior ao de questões julgadas. Em Fevereiro de 2013, já eram mais de 425 mil processos paralisados no Brasil).

[04] Adoção e valorização constitucional do “plea bargaining” ou transação judicial (Há necessidade modificação do sistema de Transação, previsto na lei 9099/95, para um modelo que seja um meio termo entre o atual e o instituto do “plea bargain” norte-americano. Nos EUA, 95 % dos processos criminais são encerrados por acordo. Porém, ele não é perfeito, pois como não há fiscalização e acompanhamento judicial, existem casos de inocentes que assumem culpa para se livrar do processo ou da repercussão negativa e casos de “blefes” pela acusação. No Brasil, o sistema atual é pior,  pois, além de excesso de formalismo e recursos, o descumprimento da Transação gera um “nada”, isto é, o descumprimento só implica a retomada da ação penal, vários anos depois. A sugestão seria um sistema híbrido que pudesse atender à eficiência do modelo norte-americano retirando seus defeitos, ou seja, permitir um "plea bargaining" com controle judicial para evitar concentração de poder nas mãos de um único órgão e  com reforço dos sistemas de defensoria dativa. Esta posição intermediária se colocaria entre os dois sistemas, obtendo as vantagens de um  - resolução rápida de casos criminais - com as do outro - controle externo dos acordos).

[05] Apresentação de projeto de lei que permita utilizar as custas judiciais para contratação de serviços de taquigrafia ou estenotipia para degravação de audiências (Com a Lei 11719, de 2008, o Código de Processo Penal foi alterado para permitir a gravação em audiovisual das audiências. Com isso, evitou-se a perda de tempo, pois antes mais da metade da audiência era gasta com os ditados feitos pelo juiz ao assessor para registrar em ata – sem contar a perda da fidelidade ao que foi dito pelas testemunhas. Porém, foi criado o problema da necessidade de os advogados, promotores, juízes e desembargadores terem de rever todos os vídeos em momentos posteriores. Cobriu-se um Santo para descobrir outro. Logo, para manter a eficácia e ganho de tempo, é necessário adoção de serviços de transcrição imediata das audiências que não sejam o simples deslocar servidores dos cartórios judiciais para fazer a tarefa).

[06] Criação de um rito ordinário imediato para os casos de prisão em flagrante (Atualmente, o réu é preso, levado ao Delegado, Nas hipóteses em que existe prisão em flagrante, porque não substituir o inquérito policial, com testemunhas e diligências que depois terão de ser refeitas, por um processo judicial imediato ? Neste caso, o preso teria contato imediato com um advogado – seu ou da defensoria – e o Ministério Público, no ato da apresentação do flagrado, já apresentaria uma denúncia com base nos elementos que lhe foram trazidos, sendo, então, realizada audiência imediata pelo juiz, para recebimento da denúncia, oitiva das testemunhas do flagrante, interrogatório do réu, decisão sobre liberdade provisória ou manutenção da prisão e designação de nova audiência para eventuais testemunhas de defesa. Isso abreviaria o processo em vários meses, quiçá anos, e evitaria diligências repetitivas, ou pior, a falta de memória das testemunhas vários anos depois em juízo).

[07] Alteração da forma dos recursos contra sentenças, para que, em todos os processos, vigorassem os mesmos princípios que funcionam nos crimes contra a vida, ou seja, a decisão só é reformada ou anulada se for manifestamente contrária à prova dos autos (O juiz de primeiro grau que atuou no processo teve contato imediato com as provas e testemunhas e conhece a realidade dos fatos da localidade; logo, se a sua interpretação dos fatos for razoável e dentro daquilo que está nos autos, não há motivo para que seja reformada anos depois, desembargadores do Tribunal, que não acompanharam as audiências; por outro lado, tal como ocorre com os jurados nos crimes contra a vida, se a decisão for fora do razoável, isto é, contrária às provas dos autos, então a decisão seria cassada para que outra seja dada).

[08] Ampliação das penas para os crimes que atentam contra o próprio sistema criminal, tais como falso testemunho ou homicídio de policiais (Não adianta haver um sistema criminal estruturado, se ele for frágil e sem respostas contra ataques que sofre. Um sistema que não se valoriza e não exerce sua autoridade só gera a impunidade e a violação às suas normas. Atualmente, o falso testemunho tem pena branda, que incentiva chicanas processuais. A fraude processual e os favorecimentos real e pessoal, crimes que impedem a apuração de delitos ou incentivam a prática de outros, têm penas irrisórias e sequer são investigados. O crime de perjúrio não existe – e, lembrando o sistema norte-americano, o famoso caso envolvendo as investigações contra o ex-Presidente Bill Clinton não decorreram da suposta relação sexual negada, mas sim da suposta falsidade desta negação. Além das centenas de policiais militares que perderam a vida na luta contra o crime, há casos de vários juízes que pagaram com a vida o preço pela atuação firme e correta, dentre eles a Patrícia Acioli, do RJ, Alexandre de Castro Martins Filho, do ÉS, e Antônio José Machado Dias, de SP).

[09] Valorização da experiência do Juiz e do Promotor, com apoio e aprovação da PEC que restabelece o ATS para integrantes de carreiras públicas remuneradas por subsídio e que não disponham de progressão funcional horizontal em face do tempo de serviço (Além das medidas práticas e legislativas, há necessidade de motivação para os magistrados. Como qualquer instituição ou empresa, além da estrutura material, é importante haver preocupação com as pessoas que a compõem. Curiosamente, os Juízes e Promotores são uma das poucas carreiras jurídicas do país cujos vencimentos são os mesmos ao entrar e sair do serviço público, pouco valendo a experiência na frente de batalha. Não é à toa que, recentemente, um conselheiro do CNJ teve de apontar aos demais a preocupação com o êxodo de magistrados, que, nos últimos cinco anos, 120 solicitaram exoneração para buscar outra carreira, 328 aposentaram-se antecipadamente e 83 candidatos aprovados em concurso para juiz não tomaram posse para optar por outra carreira).

[10] Criação de uma comissão plural no CNJ, com participação dos juízes (por suas associações), dos Promotores e Procuradores do Ministério Público, Delegados e Advogados para discussão de outros decálogos com sugestões envolvendo os demais agentes do Sistema Criminal, inclusive com relação aos projetos de Códigos Penal e Processo Penal que tramitam no Congresso Nacional.

quarta-feira, 27 de fevereiro de 2013

Aladdin contra o Judiciário


Depois dos dois primeiros pedidos (saúde para a família e dinheiro para si), José pensava no terceiro, enquanto o Gênio da lâmpada recém achada esperava. Chateado com notícias dadas pelo CNJ e pela imprensa contra os juízes, pediu o fim do Judiciário e todas as suas “invenções” jurídicas. Surpreso, o Gênio balançou a cabeça e realizou o pedido.

Com a mala cheia de dinheiro, José foi ao Banco, onde, para entrar, foi submetido à revista pessoal e íntima – pensou em processar por danos morais, mas lembrou que foi o Judiciário que, antes do Código Civil, reconheceu este direito. Sem ter o que fazer, calou a boca e abriu uma conta, mas ficou surpreso com as taxas que teria que pagar (até taxa de abertura de crédito e taxa uso de porta giratórias) – e percebeu que, sem dano moral e proteção ao consumidor, ficava refém.

Desistiu de depositar o dinheiro e voltou para casa. Encontrou sua companheira tossindo sangue. Ela informou que acabara de retornar do médico que diagnosticou câncer. E saúde para a família, seu primeiro pedido, pensou José? Angustiado, não lembrou que foram os juízes que deram proteção à união estável – sem isso, não mais haveria companheiros reconhecidos como família e nem lei prevendo os direitos destes. Pensaram em ir ao posto médico pedir os medicamentos, mas, ao chegarem, descobriram que o programa de distribuição de remédios contra AIDS, Câncer e outros não existia mais. Afinal, sem Judiciário livre para exigir isso, quem mais pediria ?

Voltaram para casa e encontraram o filho, saudável, sem fazer nada. José perguntou por que ele não foi para a aula, recebendo a resposta de que não tinha ônibus para levá-lo à escola pública – que nunca fora construída por perto, pois ninguém mais podia obrigar o Prefeito a fornecer ensino básico previsto na Constituição.

Desolado, José pensou no dinheiro que ainda tinha e resolveu ir ao trabalho pedir demissão. Lá chegando, porém, viu que a empresa estava fechando as portas – o dinheiro em caixa foi confiscado pelo Plano Collor e a matéria-prima importada ficou presa no porto por erro bobo de classificação e não havia a quem argumentar contra o Governo. Seus colegas estavam todos de cabeça baixa, porque foram mandados embora sem nenhum direito e não tinham a quem recorrer.

José se agarrou à sua mala de dinheiro. Pelo menos ele estava a salvo. Ao chegar perto do ponto de ônibus, policiais que ali estavam abordaram José. Fizeram a revista nele e acharam o dinheiro – sem explicação, suspeitaram de José e o prenderam. Como não tinha a quem pedir socorro, ele lembrou que o financiamento da sua casa vencia no dia seguinte e não quis nem pensar no que faria sem poder discutir em juízo ou se beneficiar dos mutirões de conciliação que o Judiciário promovia.

Seu último pensamento foi a lembrança da frase famosa: “cuidado com o que deseja, você pode conseguir”.

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Alguns comentários jurídicos pós-texto:


- embora a Constituição de 1988 previsse o dano moral (art. 5º, inc. V), o Código Civil de 1917 não previa e foi o trabalho construtivo dos juízes que estabeleceu a auto-aplicabilidade deste instituto, pois o Código de Defesa do Consumidor só veio em 1990 e o novo Código Civil em 2002; sendo que eles vieram como resposta à necessidade sentida com os julgados que já reconheciam estes novos direitos que a Sociedade aspirava;

- há várias súmulas do STJ reconhecendo direitos decorrentes de interpretação dos juízes de primeiro e segundo grau (Desembargadores) com relação à proteção dos usuários de serviços bancários, tais como a incidência do Código de Defesa do Consumidor (Súmula 297) - incluindo empresas de previdência privada (Súmula 321) e administradoras de cartão de crédito (Súmula 283) - e taxas ilegais cobradas, como a cumulação da comissão de permanência com correção monetária e outras "liberalidades" feitas pelos bancos (Súmula 30, 296 e 472) e reconhecimento da responsabilidade por danos decorrentes de fraudes por terceiros (Súmula 479);

- o reconhecimento da União Estável ou da Sociedade de fato entre conviventes foi judicial, muito antes da Lei 8971/1994; para ter um exemplo, a súmula 37, do STJ, construída depois de vários julgados de primeiro grau, foi lançada quase dez anos antes do Código Civil de 2002; a súmula 12, do TJ de Santa Catarina, de 1994, que reconhecia a competência das Varas de Família, decorreu de vários julgados referentes à dissolução da sociedade de fato que já tramitavam na justiça de primeiro grau;

- os direitos sociais decorrentes da qualidade de vida e da saúde necessitam de políticas públicas do Estado, mas a insuficiência e a omissão destas, em conflito com o crescente desejo da população e insatisfação com a mera negativa, levam a milhares de ações judiciais que buscam a implementação destes Direitos - que, em alguns casos, obrigaram o Executivo a reconhecer a necessidade de criar ou aperfeiçoar políticas estatais; tudo isso leva a diversos questionamentos (reserva do possível, disponibilidade orçamentária, legitimidade democrática da decisão, aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais, etc) - o tema não é de fácil solução, mas alguém precisa dar a última palavra e, para avançar sobre esta temática, sugiro a leitura de vários artigos disponíveis no site da Revista de Doutrina do TRF4 (http://www.revistadoutrina.trf4.jus.br/), dentre eles o de autoria do juiz Roger Raupp Rios (clique aqui);

- são inúmeras as ações ajuizadas pelo Ministério Público e deferidas pelos juízes acerca dos direitos à educação e ao respectivo transporte escolar; para uma compilação delas, confira clicando aqui;

- além das milhares de ações referentes ao Sistema Financeiro de Habitação,  nos quais o Poder Judiciário reconheceu direito de revisão contra problemas contratuais existentes (em especial quando a amortização é negativa), a Justiça Federal, pioneiramente na Região Sul, realiza há anos mutirões para viabilizar soluções concilatórias; vide alguns exemplos anteriores a 2008, clicando aqui e aqui.



quarta-feira, 2 de janeiro de 2013

Propostas para aprimorar a democratização do Judiciário

[Artigo originalmente publicado em http://www.conjur.com.br/2012-dez-27/propostas-aprimorar-democratizacao-poder-judiciario]


A evolução histórica da humanidade revela uma aparente ampliação do debate acerca da legitimidade do Estado e das instituições sociais que detém e exercem o poder[1]. As pressões sociais pela participação na tomada de decisões levam, cada vez mais, a uma consolidação do exercício da democracia como elemento de regulação dos embates políticos. Neste caminho, influenciado pelas contínuas transformações da sociedade, o Constitucionalismo[2] sofreu diversas alterações no tempo, especialmente no que se refere à ampliação da esfera de atuação do Poder Judiciário bem como à necessidade de observância do princípio democrático.
Por outro lado, muito embora cresça o consenso quanto à necessidade de estabelecimento e perenidade da democracia, não há, ainda, um discurso claro sobre o que significa este regime e nem tampouco como este discurso teórico deve se concretizar na prática, especialmente no âmbito das instituições que compõem o Estado.
Neste processo é possível apontar algumas direções, ainda que elas possam trazer contradições entre si e não formem um todo sistemático. A questão não é achar uma resposta definitiva (objetivo que seria no mínimo ingênuo e, no limite, arbitrário[3]), mas sim a possibilidade de formação de um discurso que tenha possibilidade de aplicação no mundo da vida e, mais particularmente, no cotidiano do Poder Judiciário.
O fio condutor do presente trabalho é a de que a democracia é um processo e não uma simples instituição, e que ela permeia tanto a sociedade quanto pequenos grupos sociais, em qualquer aspecto em que o poder é exercido.
Para isso, após uma breve exposição das características principais do conceito de Democracia no plano da Filosofia Política e do Direito Constitucional Positivo e do papel do Judiciário, buscar-se-á apresentar algumas possibilidades para implementação de uma gestão democrática do Judiciário, tanto no plano de sua atividade-fim, quanto a aspectos de suas atividades-meio.
A ideia e a prática da democraciaA democracia é um termo utilizado tanto para designar um tipo de regime político quanto uma teoria política. Ambos partem do pressuposto de que os governos são legítimos quando as pessoas afetadas pelas decisões coletivas participam do processo de sua formulação[4]. Em função da competição política nos regimes democráticos, a existência de oposição representa um mecanismo de controle que obriga a prestação de contas pelos detentores do poder político[5]. Essa democracia competitiva facilita a discussão sobre os argumentos utilizados pelos políticos, obrigando-os a justificar as suas decisões[6].
O princípio fundamental da democracia é o de que, nas questões que afetam a vida e os interesses coletivos, o povo sabe se governar[7]. Ou seja, a legitimação do Estado decorre da soberania popular, que seria, em última instância, o verdadeiro detentor do poder[8]. Contra esse princípio, argumenta-se que, em certos assuntos, o povo não saberia decidir adequadamente (argumento do comandante do navio)[9]. Este argumento contrário a uma “democracia total” foi inicialmente desenvolvido por Platão na sua obra A República. Segundo ele, por analogia, o povo seria como tripulantes de um navio que, por não terem ideia de que existe uma ciência da navegação, em vez de estudarem os astros, as estações do ano e os ventos para guiar o barco, discutem, entre si, para ver quem comandará o navio, embora todos se achem mais aptos do que os demais[10]. Para Platão, o bem supremo é o conhecimento e a democracia acaba sendo regida pelo princípio da bajulação das massas, geralmente incapazes de aceitar ou ver a verdade[11].
Decorre do princípio da democracia a regra da maioria, isto é, as decisões são feitas a partir da vontade da maior parte dos votantes. Para os antigos, o regime democrático implicava que as decisões fossem tomadas em assembléias com a participação de todos; o que não seria possível em estados com grande extensão territorial. Porém, a partir da experiência norte-americana, foi iniciada, com os escritos dos Federalistas, uma distinção entre democracia e República. Esta permitiria a representação. Mais tarde, passa-se a admitir que a forma representativa também é democracia[12].
Um argumento que se opõe à regra da maioria é o da tirania da maioria, isto é, o fato de que as minorias ficariam sujeitas à vontade das maiorias. Por isso, alega-se que a democracia seria, em certa medida, inimiga dos direitos individuais[13]. Esse perigo pode ser reduzido por alguns instrumentos antimajoritários, tais como a previsão de mecanismos de veto institucionais entre os poderes (freios e contrapesos), constitucionalização de direitos individuais cuja alteração seja possível somente por um quorum qualificado e atribuição para um órgão independente (tribunal constitucional) da tarefa de manter estes limites[14]. Este argumento é utilizado por Dworkin para atacar a concepção de direito que, em nome de um tipo de democracia, limita as decisões políticas e morais aos órgãos responsabilizáveis. Para ele, porém, diante da equidade, as decisões que digam respeito a direitos contra a maioria não podem ser deixados para a própria maioria[15].
Dworkin sugere uma dupla classificação de concepções de democracia. Uma concepção dependente de democracia é a que tenha a maior probabilidade de produzir decisões substantivas que tratem com igual consideração os membros da comunidade, exigindo, portanto, sufrágio universal, liberdade de expressão e outros direitos inerentes[16]. Uma concepção separada de democracia julga o processo político apenas pelas suas próprias características, e não pelo resultado que dele pode surgir[17]. Assim, enquanto a concepção separada avalia a partir de um teste inicial, a dependente avalia por um teste de chegada, ou seja, a democracia é um conjunto de dispositivos para produção de resultados do tipo certo[18]. Por conta dessas diferenças, a concepção separada é mais popular e a concepção dependente gera mais controvérsias[19]. Essa distinção de Dworkin corresponde à distinção entre democracia formal e democracia substancial. Numa discussão sobre os fins e valores que movem um grupo político, o discurso sobre democracia distingue a democracia formal que trata da forma de governar (como se governa) e a substancial, que diz quais os fins para que se governa (o conteúdo da forma de governo)[20].
Como se vê, muito embora a expressão “Democracia” tenha uma carga valorativa positiva, gerando um consenso sobre a sua importância, o seu detalhamento contém diversos aspectos sobre os quais há divergência.
No plano do Direito positivo, notadamente no Constitucional, a democracia foi uma opção política explícita tomada pelos constituintes em 1988, tanto que assim a expressam no Preâmbulo da Constituição da República Federativa do Brasil (CR). De fato, o texto constitucional é aberto com a menção de que a República constitui-se num “Estado Democrático de Direito” (art. 1º) e que os entes federados deverão zelar pela Constituição e pelas instituições democráticas (art. 23, I). Aliás, se os Estados atuarem contra o regime democrático, poderão ser alvos de intervenção Federal (art. 34, VII, a).
A democracia, enquanto regime político valorizado pelo constituinte, foi alçado à proteção especial, seja pela hipótese de previsão de inafiançabilidade e imprescritibilidade da ação de grupos armados contra o Estado democrático (art. 5º, XLIV), seja pela vedação de partidos políticos que não resguardem o regime democrático (art. 17) ou que não haja norma tendente a abolir o voto direto, secreto, universal e periódico (art. 60, §4º, II)[21].
É importante notar que a ideia democrática não está restrita ao exercício do direito de votar e ser votado, mas também na ordem constitucional para que certas instituições sejam geridas com a participação dos interessados. Com efeito, a seguridade social, como conjunto de ações de iniciativa do Estado e da sociedade, deve ser administrado de forma democrática, mediante gestão quadripartite (art. 194, p. único, VII). Também deve ser gerido democraticamente o ensino público (art. 206, VI) e o acesso aos bens culturais (art. 215, §3º, IV). Além disso, a participação popular também se dá na forma de consultas (iniciativa popular, referendo e plebiscito), previstas na Constituição (art. 14) e regulamentadas pela Lei 9.709/1998.
Por fim, como um dos mais importantes instrumentos de salvaguarda das minorias ou dos indivíduos em face da regra da maioria, a Constituição de 1988 prevê a impossibilidade de edição de norma para certos assuntos, ainda que a ofensa seja potencial (= “tendente a abolir”). Por isso, são previstas as chamadas cláusula pétreas, ou seja, normas constitucionais imunes a alterações futuras, constitucionais ou legais, que abrangem a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais (art. 60, §4º)[22].
O Judiciário no Estado ContemporâneoO Poder Judiciário sempre foi caracterizado como o conjunto de atribuições do Estado destinado a compor litígios concretos, ou seja, órgão estatal cuja função jurídica e social é de individualizar as normas gerais e abstratas emanadas do Poder Legislativo para dizer a solução de um conflito específico que lhe foi trazido.
Porém, um novo papel foi exigido do Poder Judiciário nas sociedades contemporâneas[23]. Houve uma invasão da política pelo Direito em função evolução do Estado de bem-estar. A profusão de direitos sociais e o ideal de um Estado regido por uma Constituição dirigente produziram novas exigências por parte da sociedade e uma transformação do Estado legal para um Estado Constitucional.
Nele, o Executivo e Legislativo buscam regrar os processos econômicos de forma simultânea ao seu acontecimento. Orientam-se, para essa regulação, não pelo tempo passado, mas pelo tempo futuro. Com isso, surgem as leis experimentais de caráter temporário e a utilização cada vez maior de conceitos jurídicos indeterminados.
Cada vez mais é exigido o cumprimento das promessas da Jurisdição de pacificação, da qual surgem os chamados escopos do processo, isto é, (1) o escopo social, pelo qual o processo se torna elemento para educação dos direitos próprios e alheios; (2) os escopos políticos, caracterizados tanto pela preservação da liberdade individual de cada um, quanto de participação de todos nos destinos da nação, e, ainda, (3) o escopo jurídico do processo, pelo qual este atua a fim de fazer valer a vontade concreta do direito.
Como consequência, aumentam os litígios trazidos pela sociedade civil ao Judiciário, deslocando o poder de decisão política para este, já que ele dará a palavra final. Aliados a este fenômeno que tornou o juiz um legislador implícito, surgem, também, (1) a positivação de princípios jurídicos e direitos fundamentais nas constituições modernas, ampliando os limites de interpretação jurídica direcionada a um imaginário do ético e do justo, e (2) a massificação da tutela jurídica nos conflitos coletivos, transformando o Judiciário em uma alternativa para o exercício do jogo político.
Neste sentido, enquanto face do Estado (art. 2º, CR), o Poder Judiciário está orientado não só pelos ditames que regem toda a administração pública (art. 37, CR) — legalidade, moralidade, impessoalidade, finalidade e eficiência — e pelos objetivos previstos para a República (art. 3º, CR) — construir uma sociedade livre, justa e solidária, com desenvolvimento nacional e igualdade social, erradicando a pobreza e a marginalização para promover o bem de todos, sem discriminação —, mas também pelos deveres específicos e inerentes à sua atividade precípua, dentre eles, motivar, pública e fundamentadamente, suas decisões (art. 93, IX e X, CR), que são a última instância de proteção dos direitos (art. 5º, XXXV, CR), fazendo-o dentro de um tempo razoável (art. 5º, LXXVIII, CR).
Como integrante do Estado, é possível classificar os atos oriundos do Poder Judiciário sob duas categorias, conforme seja, ou não, uma decisão inerente à sua atividade precípua (composição de litígios): (1) atos ligados à atividade-fim (= ato jurisdicional), ou seja, dizer o direito dentro de uma relação jurídica controvertida, como um terceiro externo ao conflito; (2) atos ligados a atividades-meio, ou seja, atos administrativos de gestão do aparelho burocrático que compõe os órgãos judiciais. Por isso, o exame da democratização do Poder Judiciário pode ser feito sob dois prismas distintos, conforme o tipo de ato a que se refere.
A democratização do Judiciário na sua atividade-fimPartindo-se da premissa lógica e prática de que a atividade judicial não pode ser substituída por uma máquina ou por decisões de assembleias permanentes e censitárias[24], a democratização do Poder Judiciário na sua atividade-fim não significa trocar o sujeito emissor dos juízos de valor e de fato, mas sim assegurar que as formas de participação popular sejam mantidas e ampliadas. Isso não significa simplesmente aumentar o direito à ampla defesa e ao contraditório, já previstos na Constituição (art. 5º, LV), mas sim o de permitir que os instrumentos processuais hoje existentes sejam transformados a fim de garantir a permeabilidade das decisões à soberania popular.
Para isso, os seguintes instrumentos podem ser utilizados como técnicas para ampliação dos espaços democráticos no âmbito da atividade-fim da jurisdição: (1) efetivação e observância das regras da teoria do discurso; (2) audiências públicas; (3) ampliação dos amicus curiae; (3) priorização das ações coletivas sobre as individuais; (4) acesso à Justiça; (5) desconcentração das competências do STF; e (6) aprimoramento dos procedimentos de seleção e composição do STF.
Um dos primeiros aspectos é a interiorização definitiva nas regras lógicas do discurso e das teorias da argumentação no âmbito do Judiciário[25]. Como a repercussão social da decisão é proporcional à posição ocupada pelo órgão judicial dentro da estrutura do Poder Judiciário, maior é a necessidade de que os tribunais de cúpula observem os princípios democráticos.
Outro ponto fundamental para a democratização do Poder Judiciário no âmbito de sua atividade-fim é a realização de audiências públicas, que asseguram uma maior participação dos entes sociais potencial ou efetivamente atingidos pela decisão de um conflito. Este mecanismo é relevante especialmente em duas situações: (1) processos coletivos ligados à defesa de direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos, notadamente os veiculados por intermédio de ação civil pública; e (2) processos de índole constitucional, tanto no caso de controle objetivo e concentrado da constitucionalidade de normas quanto no controle subjetivo e difuso[26].
Nesta mesma linha, já está incorporada na prática jurídica brasileira a figura do amicus curiae. Do original latino que significa “amigo da corte”, esta figura representa a possibilidade de terceiros, não incluídos na lide processual, ingressarem na demanda a fim de se manifestar sobre a questão jurídica de fundo. Está prevista na Lei 9.868/99, que, ao regular o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, previu, expressamente que “O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por despacho irrecorrível, admitir, observado o prazo fixado no parágrafo anterior, a manifestação de outros órgãos ou entidades” (art. 7º, § 2º). Nota-se, portanto, a possibilidade de participação da sociedade civil com voz no curso do procedimento de formação da vontade/decisão judicial que poderá lhe afetar.
Assim, uma democratização do processo sugere, por exemplo, que, em vez de aguardar a manifestação de eventuais interessados, o próprio relator dê ampla divulgação ao tema discutido e oficie a entes representativos a fim de colher suas opiniões. Abre-se a discussão para argumentos que possibilitem uma decisão afinada com os ditames de ordem social que estejam sob a influência deste julgamento. Por exemplo, em ações que envolvam matéria previdenciária, é possível cogitar-se de manifestações de associações de aposentados; nas que envolvam créditos do sistema financeiro de habitação, permite-se sejam apresentadas razões por associações de mutuários e também pelas instituições financeiras envolvidas direta ou indiretamente.
Há, também, uma necessidade de priorização das ações coletivas em face das individuais, otimizando os recursos do Poder Judiciário e simultaneamente resguardando o princípio material da igualdade. De fato, as ações coletivas foram esvaziadas pela prática jurídica em razão da legislação ultrapassada. Logo, a sua revalorização não pode ser apenas no plano teórico que busca criar ritos que reproduzem os conceitos tradicionais, mas sim focada nos aspectos que viabilizem a plena efetividade das ações coletivas.
Assim, diante do efeito erga omnes ou ultra partes destas ações, é imprescindível a abertura da participação dos interessados na ação, seja pela previsão de publicação das questões envolvidas em meios de comunicação em massa (suportados por fundos específicos para isso), seja pela sensibilização da importância de aceitação da participação oral e efetiva de quem tenha sido admitido como amicus curiae.
A partir do momento em que os tribunais superiores exercem políticas de ampla repercussão pelas ações coletivas, há que se possibilitar que a decisão tenha efeitos diferidos no tempo, como ocorre atualmente com as ações de controle concentrado de constitucionalidade. A decisão, por exemplo, referente à correção de benefícios previdenciários pode determinar que o pagamento dos valores atrasados seja feito em parcelas. Ou, em outro exemplo pertinente às concessionárias de serviços públicos monopolizados pela iniciativa privada, que seja determinado a realização e implementação de um planos de adequação da conduta. Inibe-se, com isso, o argumento ad terrorem de colapso econômico, pois as dificuldades podem e devem ser levadas em conta na decisão que implementar um plano de cumprimento.
Essa revalorização das ações coletivas, que resolveriam as questões jurídicas de forma mais célere e democrática, implicaria, necessariamente, no óbice ao ajuizamento de milhares de ações individuais. Porém, para que isso possa ser alcançado, o descumprimento da decisão coletiva tem que receber forte sanção, sob pena de se tornar inócua.
Outro aspecto da democratização do Poder Judiciário são as chamadas ondas renovatórias[27] do processo civil que implicaram a remoção ou diminuição dos obstáculos ao acesso à Justiça[28]. Ao removerem o formalismo do processo civil e criminal, os Juizados Especiais[29], regrados pela Leis 9.099/1995, no plano da Justiça Estadual, e 10.259/2001, para a Justiça Federal, representaram um dos mais importantes passos para a democratização do Poder Judiciário. Com efeito, a título exemplificativo, é importante notar que, de 2004 a 2008, por meio de seus julgamentos, só os juizados federais já pagaram mais de R$ 15 bilhões, beneficiando quase 4 milhões de pessoas, na maioria dos casos os mais carentes. Por isso a importância da ampliação da competência destes Juizados e da estruturação dos órgãos encarregados de processar e julgar essas ações.
A preocupação com a sobrevivência da democracia reflete também na necessidade de desconcentração de competências do Supremo Tribunal Federal. Com efeito, embora seja necessário que algum órgão dê a última palavra nas discussões constitucionais, este direito e dever implica que ele não seja cumulado com outros poderes e que haja uma postura discreta e reservada. Algumas características do sistema brasileiro geram deturpações, que, se não são problemáticas agora, podem representar um perigo no futuro.
Uma delas é o excesso de atribuições do STF, que, além de Corte Constitucional, também é instância para processar e julgar autoridades com foro privilegiado. Isso provoca não só um elevado número de processo no STF, mas também cria um poder adicional que é o de controlar os agentes dos demais poderes que deveriam fiscalizar aquele tribunal. Evitar que o STF se transforme em um órgão centralizador dos três poderes implica modificar suas competências não-constitucionais, acabando com privilégio de foro para altas autoridades. Também é necessário alterar a sua composição e o seu procedimento de nomeação de ministros, prevendo que os cargos sejam destinados a membros oriundos das carreiras jurídicas (juízes, promotores e advogados) mediante listas formadas pelo Congresso Nacional, mediante prévia e exaustiva sabatina.
A democratização interna do JudiciárioSe a prática democrática é determinada pela Constituição ao Estado, ela deve influenciar não só a atividade final do Judiciário, mas também as suas próprias relações internas. É democratização da gestão que interioriza os valores necessários para a sua prática externa, sob pena de haver uma incompatibilidade genética que cause ruídos à atividade jurisdicional, refletindo, por consequência, na própria sociedade.
Logo, no âmbito da democratização do Poder Judiciário dentro de suas atividades-meio, são medidas que devem ser buscadas como técnicas para fortalecimento dos valores democráticos: (1) eleição dos dirigentes do Poder Judiciário pelos juízes; (2) ampliação da participação dos juízes nas decisões dos conselhos (CNJ, CJF e CJT), seja diretamente, seja indiretamente por meio das associações; (3) garantia de participação dos juízes na gestão orçamentária dos tribunais; e (4) aprimoramento dos mecanismos de planejamento estratégico dos tribunais.
A seleção dos dirigentes do Poder Judiciário[30] é um dos principais aspectos para ampliação do ideal democrático. Com efeito, atualmente, pelo texto da Lei Orgânica da Magistratura Nacional (Loman), cabe aos próprios tribunais, privativamente, eleger seus presidentes e demais titulares de sua direção e exercer a direção dos serviços (art. 21, I, e V, da LC 35/1979; art. 96, I, “a”, da CR). Apesar de serem diretamente interessados no curso das ações administrativas que serão dadas pelos tribunais, os juízes de primeira instância não podem participar do processo de decisão. É de se ressaltar, por exemplo, que tal prática já é adotada pelo Ministério Público de vários estados e, em certo grau, pelo Ministério Público Federal, que, por exemplo, indica, por meio de todos os membros da carreira em atividade no Ministério Público Federal (art. 52, da LC 75/1993). Logo, há, no mínimo, a necessidade propositura de Emenda Constitucional que amplie a democracia no Poder Judiciário.
Outro ponto é a participação dos juízes de primeira instância na composição dos Conselhos de controle, quais sejam, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), o Conselho da Justiça Federal (CJF) e o Conselho Superior da Justiça do Trabalho (CSJT), previstos, respectivamente, nos artigos 103-B; 105, parágrafo único, II; e 111-A, parágrafo 2º, II; todos da Constituição. Muito embora o primeiro tenha previsão de assentos por parte de juízes de primeiro grau, a indicação destes é faculdade outorgada aos Tribunais Superiores (STF, STJ e TST), impedindo a escolha por parte dos próprios juízes. Nos demais, não há, na Constituição, a previsão de sua composição. Logo, a alteração pode ser feita por meio de lei, prevendo tanto que sejam integrados também por juízes de primeira instância quanto o procedimento de sua escolha.
Um aspecto importante para a democratização interna do Judiciário é a criação de comissões de orçamento formadas por juízes e desembargadores, que, cumprindo a autonomia financeiro-orçamentária (art. 99, §1º, CR), teria a competência para emitir parecer prévio sobre a proposta orçamentária organizada pelo respectivo tribunal, inclusive com a sugestão de modificações e ajustes que devam ser implementados, inclusive mediante abertura de créditos suplementares e especiais; e, principalmente, receber sugestões de magistrados e servidores acerca de pontos que devam ser priorizados por ocasião da elaboração da proposta orçamentária. Além disso, caberia a esta comissão avaliar a execução do orçamento do tribunal, bem como os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, sem prejuízo da atuação dos órgãos encarregados do controle interno.
Por fim, é vital, para a democracia dentro do Judiciário, que aos juízes seja oportunizada a participação nos processos de elaboração, acompanhamento e controle do planejamento estratégico dos tribunais. O CNJ, por meio da Resolução 70/2009, instituiu o Planejamento Estratégico do Poder Judiciário, com suas diretrizes e objetivos (art. 1º) e determinou que os tribunais elaborem os seus planejamentos, com abrangência mínima de cinco anos, aprovando-os em seus plenários até dezembro de 2009 (art. 2º), que devem ter efetiva participação dos magistrados de primeiro e segundo grau (art. 2º, §4º). Logo, o descumprimento desta abertura democrática admite questionamento do tribunal perante o CNJ.
Considerações finaisA partir do texto apresentado, é possível traçar algumas premissas que, embora não conclusivas no sentido de uma verdade inalcançável, permitem supor que, muito embora exista uma clara tendência de aprimoramento dos instrumentos de democratização no plano da atividade-fim do Judiciário (com ampliação do uso das técnicas do amicus curiae, audiências públicas, ampliação dos juizados especiais etc.), não há, ainda, o mesmo movimento no âmbito da sua atividade-meio, sobremodo no que toca à participação da magistratura de primeira instância na formulação das políticas administrativas dos tribunais.
Neste ponto, há a necessidade de uma articulação dos integrantes do Poder Judiciário para a busca de alterações legislativas e constitucionais que permitam, dentre outros, (1) a escolha dos presidentes, vice-presidentes e corregedores dos tribunais por parte também dos juízes de primeiro grau, tal como ocorre no âmbito do Ministério Público; (2) a ampliação da composição dos conselhos específicos da Justiça Federal e da Justiça do Trabalho para que prevejam assento pelos juízes, seja por indicação das associações nacionais, seja por meio de eleição direta pelos juízes; (3) alteração do procedimento de escolha dos integrantes do CNJ para permitir os representantes dos juízes de primeiro grau seja feita pelos próprios juízes, e não pelos órgãos de cúpula (que já têm seus respectivos assentos naquele órgão); e, mediante ação judicial ou administrativa, (4) a participação dos juízes nas comissões de planejamento estratégico (conforme já determinado pelo próprio CNJ) e (5) criação de comissões de orçamento nos tribunais.
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[1] O poder é capacidade que um sujeito ou grupo de realizar a sua vontade, influenciando, condicionando ou determinando o comportamento de um ou mais pessoas (BOBBIO, Norberto. Teoria Geral da Política, p. 216. NOVA, Sebastião Vila. Introdução à Sociologia, p. 85). Há três teorias para conceituar poder: (a) substancialista, o poder é o meio - força psicológica - para obter um fim; (b) subjetivista, o poder é a capacidade de obter algo; (c) relacional, poder é a relação entre sujeitos na qual um obtém de outro um efeito desejado (BOBBIO, Norberto. Estado, Governo, Sociedade, p. 77-78). Diz-se que há três formas de poder, que produzem desigualdades entre fortes e fracos: (1) riqueza ou poder econômico, decorrente da organização das forças produtivas; (2) saber ou poder ideológico, oriundo organização do consenso; (3) força ou poder político, mediante a organização do poder coativo (BOBBIO, Norberto. Estado, Governo, Sociedade, p. 82-85.). A partir da obra de Foucault, o poder pode ser considerado como uma situação estratégica complexa numa sociedade que não representa uma única dominação maciça e homogênea de um grupo sobre outro, mas sim um de forma fragmentada nas múltiplas instâncias da vida, manifestando-se de formas sutis, como a criação e classificação de identidades ou o controle do corpo e dos desejos, ou expressas, como julgamentos e condenações. Segundo essa visão, o poder é uma forma múltipla de dominação que circula, pois funciona em cadeia, ou seja, o poder funciona e se exerce em rede e os indivíduos estão sempre em posição de exercer o poder e de sofrer sua ação (FOUCAULT, Michel. Microfísica do poder, p. 160-162/179-181/183. WOLKMER, Antônio Carlos. Ideologia, Estado e Direito, p. 76-77).
[2] Constitucionalismo é, simultaneamente, uma teoria ou ideologia e um movimento que, sob a influência do Iluminismo e do Contratualismo, estrutura a organização política a partir do princípio do governo limitado como indispensável para a garantia dos direitos. Apresenta-se como uma teoria normativa da política contra o absolutismo, pregando que o Direito limita o poder Estatal. Logo, a liberdade, como sentido axiológico inicial do constitucionalismo, fundamentou a idéia da Constituição como a lei para reger o Estado. Tem como traços marcantes a Organização do Estado e a Limitação do seu poder (CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, p. 51).
[3] Ao revés, é natural e previsível que diversas das propostas aqui apresentadas sejam criticadas e, com isso, aperfeiçoadas ou até mesmo rejeitadas.
[4] SHAPIRO, Ian. Os fundamentos morais da política, p. 7-8. Confira-se, também: CAPELLA, Juan Ramón. Os cidadãos Servos.
[5] SHAPIRO, Ian. Os fundamentos morais da política, p. 258-261.
[6] SHAPIRO, Ian. Os fundamentos morais da política, p. 265.
[7] SHAPIRO, Ian. Os fundamentos morais da política, p. 248.
[8] Para o tema, especialmente para a configuração do chamado “Estado Democrático de Direito” confira-se: CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, p. 98-100; SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 133-138.
[9] SHAPIRO, Ian. Os fundamentos morais da política, p. 250.
[10] SHAPIRO, Ian. Os fundamentos morais da política, p. 250.
[11] SHAPIRO, Ian. Os fundamentos morais da política, p. 252.
[12] BOBBIO, Norberto. Estado, Governo, Sociedade, p. 149-152.
[13] SHAPIRO, Ian. Os fundamentos morais da política, p. 268-269.
[14] SHAPIRO, Ian. Os fundamentos morais da política, p. 269-281. HÖFFE, Otfried. Justiça política, p. 369-374.
[15] DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a sério, p. 221-223.
[16] DWORKIN, Ronald. A virtude soberana, p. 255.
[17] DWORKIN, Ronald. A virtude soberana, p. 256
[18] DWORKIN, Ronald. A virtude soberana, p. 256.
[19] DWORKIN, Ronald. A virtude soberana, p. 260.
[20] BOBBIO, Norberto. Estado, Governo, Sociedade, p. 157-158.
[21] Os direitos políticos, que abrangem o Voto (exercício do direito) e o Sufrágio (direito propriamente dito de votar), decorrem do princípio democrático. O sufrágio é o direito de eleger (capacidade eleitoral ativa = alistabilidade) e de ser eleito (capacidade eleitoral passiva = elegibilidade). Não se confunde com o voto, que é o exercício do direito de eleger. O voto é exercício do direito de sufrágio; logo, o direito ao voto é instrumento para a realização dos direitos políticos. No Brasil, o voto tem as seguintes características (art. 60, §4º, I): (1) Direto; (2) Secreto e (3) Igual. A capacidade de ser votado depende do preenchimento das condições de elegibilidade (art. 14, § 3º) e não haver nenhum das hipóteses de inelegibilidade (art. 14, §§4º a 9º).
[22] Para uma análise do mecanismo das cláusulas pétreas como mecanismos de garantia de direitos, princípios e instituições, confira-se: VIEIRA, Oscar Vilhena. A Constituição e sua reserva de Justiça. Nesta obra, o autor não só descreve o fundamento teórico, como também a prática jurídica comparada a partir das experiências das cortes constitucionais brasileira, norte-americana e alemã.
[23] Confira-se, dentre outros: CAPPELLETTI, Mauro. Juízes Legisladores, p. 31-46. CINTRA, Antônio Carlos de Araújo, GRINOVER, Ada Pellegrini, DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo, p. 24-25. VIANNA, Luiz Werneck; REZENDE DE CARVALHO, Maria Alice; MELO, Manuel Palácios Cunha; BURGOS, Marcelo Baumann. A judicialização da política e das relações sociais no Brasil, p. 15-25. ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dúctil, p. 9-10/34-39/50-51/100-103.
[24] Esta premissa funda-se em diversos argumentos. O primeiro é que o próprio conceito de jurisdição, como um terceiro desinteressado na lide de fundo, é incompatível com a possibilidade de um dos litigantes ser o seu próprio juiz. O segundo consiste no caráter contramajoritário que há nos direitos fundamentais, isto é, há esferas de proteção que, pelo seu papel moral, são reconhecidos pelo Direito a partir do embate entre as forças políticos. O terceiro é a impossibilidade de que os milhões de processos julgados todo ano sejam submetidos à consulta popular. Por fim, o critério lógico de igualdade, como um dos fundamentos da Justiça, implica que as decisões jurídicas sejam as mesmas se mantidas as características essenciais, o que poderia não ocorrer se as decisões judiciais fossem realizadas por “eleições adhoc”.
[25] As teorias da argumentação jurídica têm como objeto de estudo a argumentação produzida nos contextos jurídicos e teriam a função de fornecer critérios para a aplicação do ordenamento (ATIENZA, Manuel. As razões do direito, p. 18-19). As décadas de 1960 e 1970 viram o crescimento e evolução de correntes antilogicistas da argumentação jurídica, especialmente com Toulmin, Viehweg e Perelman, influenciando os estudos contemporâneos com orientação hermenêutica e analítica de Alexy, Dworkin, Aarnio, Peczenik, MacCormick e Wróblenski (FARALLI, Carla. A filosofia contemporânea do direito, p. 43-44). O desenvolvimento destas teorias insere-se numa dimensão política da democratização ocidental em que a autoridade institucional perde seu valor e se passa a exigir dos órgãos públicos que justifiquem racionalmente suas decisões (DUARTE, Écio Oto Ramos. Neoconstitucionalismo e Positivismo jurídico, p. 57-58).
[26] No segundo caso, a necessidade de ampliação dos debates acerca de decisões a serem proferidas no âmbito de Recursos Extraordinários torna-se maior em função do mecanismo da repercussão geral, especialmente pelo fato de que a implantação desta nova técnica jurídica é caracterizada pelo julgamento simultâneo. Nota-se, de fato, que há, cada vez mais, uma “objetivação” destas demandas individuais, ou seja, em razão do elevado número de feitos (centenas de milhares por ano), deixa-se de analisar o recurso extraordinário como um caso individual para julgar a questão constitucional de fundo, determinando-se a a suspensão das remessas dos processos pelos tribunais de segunda instância. Esta dinâmica, oriunda da exitosa inovação contida na Lei dos Juizados Especiais Federais (Lei 10259/2001) foi incorporada no texto do Código de Processo Civil pela Lei 11418/2006, que inclui os artigos 543-A e 543-B.
[27] As chamadas ondas renovatórias do processo civil são reformas decorrentes da evolução da ciência processual que se torna mais preocupada com a assistência judiciária aos pobres e a representação dos interesses difusos e a racionalização do modo-de-ser do processo na busca de sua efetividade (CINTRA, Antônio; GRINOVER, Ada; DINAMARCO, Cândido. Teoria Geral do Processo, p. 43).
[28] O acesso à justiça é a idéia ou fim de que as partes têm que ter acesso a uma ordem jurídica justa, implicando não apenas a admissão no processo, mas também a da efetividade do próprio direito material (CINTRA, Antônio; GRINOVER, Ada; DINAMARCO, Cândido. Teoria Geral do Processo, p. 33-34).
[29] Para o tema, confira-se: BOLLMANN, Vilian. Juizados Especiais Federais, p. 3-10.
[30] No caso, em especial, os Presidentes dos Tribunais de Justiça, Tribunais Regionais Federais e Tribunais Regionais do Trabalho.